از جمله مهمترین اقدامات اصلاحی می توان به صفر شدن سهم درآمدهای نفتی در بودجه جاری و خارج شدن بودجه وزارت نفت از ذیل شرکت ملی نفت و تخصیص ردیف بودجه جداگانه برای این وزارتخانه اشاره کرد.
در گزارشی که پیش روی شماست مهمترین رویکردهای اصلاحی در بخش بودجه جاری و عمرانی سال ۹۹ کل کشور مورد اشاره قرار گرفته است.
۱- برنامه محوری به جای دستگاه محوری و ردیف محوری
در لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور مبنای تخصیص بودجه به دستگاهها که تاکنون دستگاه و ردیف محور بوده، برنامه است. براین اساس دستگاههای اجرایی بر مبنای برنامه هایی که در دستور کار اجرا دارند، بودجه دریافت می کنند.
به گفته مسئولان سازمان برنامه و بودجه، ردیف حقوق و دستمزد کارکنان فعلا و در لایحه بودجه سال ۹۹ از این رویکرد مستثنی است.
۲- تدوین سند اجرایی برنامه
تمام دستگاههای سیاست گذار (وزارتخانه‌ها و ...) برنامه هایی که در سال ۹۹ در دستور کار اجرا و پیگیری دارند( و در لایحه بودجه مبنای تخصیص بودجه قرار گرفته است) را همراه با دستگاه مجری این برنامه به سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده و برای هر برنامه، یک سند اجرایی سه جانبه بین دستگاه سیاست گذار، سازمان برنامه و دستگاه مجری به امضا رسیده است.
در این سند اجرایی، جزئیات و بودجه مورد نیاز و نحوه اجرای هر برنامه و تکالیف دستگاه مجری مشخص شده است.
این اقدام موجب می شود تا پس از لایحه بودجه در مجلس ، بلافاصله پس از ابلاغ آن از سوی دولت، دستگاههای اجرایی بتوانند بدون اتلاف زمان برای تبادل موافقتنامه با سازمان برنامه، نسبت به آغاز اجرای برنامه های خود اقدام کنند.
در اهمیت این رویکرد باید گفت که در سال جاری هنوز بسیاری از موافقتنامه های بودجه سال ۹۸ کل کشور بین دستگاهها و سازمان برنامه به امضا نرسیده و معمولا به رویه هر سال، امضای بسیاری از موافقتنامه ها به پایان سال موکول می شود و سازمان برنامه علیرغم تبادل موافقتنامه و تخصیص بودجه، امکان نظارت بر عملکرد دستگاهها را پیدا نمی کند.
با رویکرد تازه، دستگاههای اجرایی می توانند اجرای برنامه های خود را در ابتدای سال ۹۹ و بلافاصله پس از ابلاغ لایحه بودجه آغاز کنند و سازمان برنامه امکان می یابد تا متناسب با پیشرفت هر برنامه در دستگاه مربوطه، نسبت به تداوم تخصیص بودجه به آن برنامه اقدام کند.
۳- بودجه دو سالانه است
طبق قانون بودجه کل کشور باید بصورت سالانه تدوین ، تصویب و اجرا شود. لایحه بودجه سال ۹۹ با ملحوظ داشتن این ملاحظه قانونی، چشم اندازی دو ساله مدنظر دارد تا هزینه های جاری و عمرانی با تدبیر بیشتری صورت گرفته و منابع بصورت موثر و کارآمدتری مدیریت شود.
یک مقام مسئول در سازمان برنامه و بودجه در این زمینه گفت که این سازمان تلاش خواهد کرد در تدوین برنامه هفتم توسعه کشور، تدوین بودجه سالانه با رویکرد ۵ ساله گنجانده شود.
۴- بازبینی هزینه‌ها
مسئولان سازمان برنامه و بودجه می گویند مهمترین و سخت ترین اقدام اصلاحی در تدوین لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور، بازبینی هزینه دستگاهها بوده است. براین اساس، دفاتر تخصصی سازمان برنامه و بودجه مامور شدند درباره برنامه هاو هزینه‌های اعلامی از سوی هر دستگاه سیاست گذار که بالاتر به آن اشاره شد)، به سه سوال پاسخ دهند: ۱- این برنامه برای کشور لازم است یا خیر؟ ۲- این برنامه قابل ادغام با سایر برنامه ها هست یا خیر؟ ۳- این برنامه قابل واگذاری به بخش خصوصی هست یا خیر؟
لازم به ذکر است هزینه ها شامل دو بخش است؛ هزینه هایی که در لوایح بودجه سالانه انعکاس می یابد ؛ و هزینه هایی که فراتر از لایحه ایجاد می شود.
به گفته مسئولان سازمان برنامه، در لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور، تمام هزینه هایی که در لایحه بودجه انعکاس می یابد مورد بازبینی قرار گرفته تا به حداقل برسد. اما در مورد هزینه هایی که خارج از لایحه بودجه و در بودجه انعکاس ندارد، اقدامات دیگری در دستور کار دولت است.
از جمله مواردی که قرار است در این راستا خارج از لایحه پیگیری شود، سهم دولت از درآمدهای شرکت ملی نفت است که بر همین اساس برای نخستین بار، در لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور وزارت نفت دارای ردیف بودجه اختصاصی شده و بودجه آن از ذیل شرکت ملی نفت خارج شده است.
۵- تسری بودجه به کل حاکمیت
دولت بدنبال آن است که علاوه بر رصد دخل و خرج زیرمجموعه های خود، نمایی از وضعیت بودجه کل نهادهای عمومی را در اختیار بگیرد.
ایجاد شفافیت، کاهش ریسک مخاطرات ناشی از ضعف عملکرد این نهادها که ممکن است زمانی بر دوش دولت بیفتد، و همسوسازی فعالیتها ، کاهش موازی کاری و ایجاد هم افزایی از جمله استدلال های دولت برای تسری بودجه به کل حاکمیت است.
۶- تمرکززدایی و پررنگ شدن نقش استانها / ذینفع شدن استانها در درآمدهای مالیاتی و گمرکی
در لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور با تمرکززدایی، نقش استانها در اجرای پروژه های عمرانی افزایش یافته است.
پروژه های عمرانی کشور سه دسته هستند: پروژه های ملی، پروژه های استانی، و پروژه های ملی- استانی
در رویکرد اصلاحی بودجه سال ۹۹، پروژه هایی که استدلالی قوی برای ملی بودن آنها وجود نداشته بعنوان پروزه استانی تعریف شده است و براین اساس تعداد زیادی از پروژه های ملی و پروژه های ملی-استانی ذیل پروژه های استانی قرار گرفته اند.
علاوه بر این، سازمان برنامه تلاش دارد در برخی از موارد درآمدزا مانند مالیات، گمرک و ... برای استانها براساس یک نظام تشویقی، سهمی در نظر بگیرد.
۷- شناسایی عملیات فرابودجه‌ای
عملیات فرابودجه ای شامل تکالیفی است که ارقام آنها در لایحه بودجه انعکاس ندارد و در طول هرسال با تصویب قوانین موردی بر دوش دولت و دستگاهها گذاشته می شود. مسئولان می گویند که این عملیات و تکالیف فرابودجه ای بدلیل آنکه در لایحه بودجه لحاظ نشده و فاقد ردیف بودجه هستند، بدلیل بار مالی که به دولت تحمیل می کنند تبدیل به بدهی می شوند.
تکالیف فرابودجه ای تکلیف قانونی است، هزینه زاست، تبدیل به کسری بودجه می شود اما در لایحه بودجه انعکاس ندارد.
سازمان برنامه و بودجه در حال احصاء این تکالیف فرابودجه ای است تا برای مجلس شورای اسلامی تصویری کامل از هزینه های دولت ایجاد کند و مجلس بتواند با درنظر داشتن این تصویر کامل، نسبت به تصویب بودجه اقدام کند.
۸- تعهدات و تضامین
سازمان برنامه و بودجه در لایحه سال ۹۹ کل کشور بدنبال آن است مصوبه ای را از مجلس بگیرد که براساس آن هیچ مقامی در کشور اجازه ایجاد تعهد (تعهدی که منجر به ایجاد هزینه شود) نداشته باشد مگر اینکه این تعهد را در سامانه سازمان برنامه ثبت و مجوز آن را کتبا از رئیس سازمان برنامه دریافت کرده باشد.
براین اساس، هر تعهدی خارج از روال مذکور فاقد ضمانت بوده و اجرای آن غیرقانونی است.
۹- پرداخت به ذینفع نهایی
از سال آینده و بر مبنای لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور، بودجه تخصیصی مستقیما به ذینفع نهایی پرداخت خواهد شد و براین اساس، دستگاههای سیاست گذار یا مجری امکان حک و اصلاح در این بودجه را ندارند.
برای این کار، سازمان برنامه در حال پیاده سازی سیستم FIMS است که وضعیت بودجه تخصیصی از لحظه تخصیص توسط سازمان برنامه تا رسیدن به ذینفع نهایی بر روی آن قابل رصد و گزارش گیری است.
در حال حاضر بودجه توسط سازمان برنامه تخصیص می یابد، توسط خزانه به دستگاه سیاست گذار ، توسط دستگاه سیاست گذار به استان و نهایتا توسط استان به ذینفع نهایی ( اعم از پیمانکار، حقوق بگیر و ...) پرداخت شود. در این چرخه وضعیت بودجه در عبور از هر کدام از این حلقه ها مشخص و قابل نظارت نیست و همین مساله موجب شده برخی بودجه ها علیرغم تخصیص، به ذینفع نهایی نرسد و توسط دستگاه سیاست گذار یا دستگاه اجرایی صرف هزینه های اجرایی یا ستادی شده یا به سپرده بانکی تبدیل شود.
۱۰- سهم نفت در بودجه جاری به صفر رسید
در لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور، سهم درآمدهای نفتی در بودجه جاری به صفر رسیده است و قرار است درآمدهای نفتی بطور کامل صرف پروژه های عمرانی شود.
۱۱- تدوین برنامه‌های دوسالانه «عمرانی»، «تولید و اشتغال» و «فقرزدایی»
ملحوظ داشتن برنامه های دو سالانه برای برنامه های «عمرانی»(که عمدتا در تبصره ۱۹ بودجه بازتاب دارد) ، «تولید و اشتغال » (که عمدتا در تبصره ۱۴ بازتاب دارد) و «فقرزدایی» از دیگر دستورکارها در تدوین لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور است. / مهر